黄庆强

　　2020年2月1日、2日，云南省大理白族自治州大理市卫健局分别对云南顺丰速运有限公司大理分公司承运的598箱口罩、云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩实施紧急征用。2020年2月6日下午，云南省应对疫情工作领导小组指挥部对大理市“紧急征用”疫情防控物资一事予以通报批评。云南省纪委监委立案调查，对相关责任单位和责任人进行问责。

　　一、对大理市卫健局的征用行为的合法性进行分析

　　（一）征用主体

　　根据《突发事件应对法》的规定，政府及其部门均有权征用单位及个人的财产。而根据《传染病防治法》的规定，只有国务院及县级以上政府有权作出应急征用决定，政府部门并非有权征用主体，即两部法律在征用主体的规定上产生了冲突。单就突发公共卫生事件的应急征用而言，《突发事件应对法》与《传染病防治法》属于一般法与特别法的关系，两者规定不一致的地方，根据特别法优于一般法的法律适用规则，原则上应当适用特别法《传染病防治法》的规定。因此，大理市卫健局不符合应急征用的主体条件。

　　（二）征用客体

　　《传染病防治法》规定县级以上地方政府有权在“本行政区域内”征用物资。从立法原意来看，法律设置应急征用制度的目的，是为了在最短时间内充分调动一切可用资源控制突发传染病等疫情，尽可能减少损失，具有极强的急迫性。因此，各地应急征用实施办法规定也均明确了“就近征用、便于调运原则”。大理市卫健局符合应急征用的客体条件。

　　（三）征用的合理性

　　1.应急征用必须以“紧迫性”为前提。事发当时，大理市新型冠状病毒确诊病例仅有7例，即使有权实施应急征用，也未见有需要征用外地采购途径，用于本地疫情防控物资的“紧迫性”。

　　2.不符合比例原则要求。2020年2月2日，湖北省黄石市疫情比大理市严重，大理市为了控制本地疫情征用湖北省黄石市紧急委托采购的口罩物资，必将加剧黄石市口罩的紧缺程度，导致疫情无法得到控制，不符合比例原则的要求。

　　3.没有考虑相关因素。大理市为地方利益不考虑其他地区的疫情防控形势，明显有违“全国一盘棋”的中央精神，影响全国防控疫情的大局工作，明显不当。

　　二、我国应急征用法律制度的缺陷

　　（一）不同的法律法规对应急征用的主体的规定不同，应急征用的主体不明晰

　　《突发事件应对法》第12条规定政府及其部门具有应急征用权，在第52条规定了政府在必要时可行使应急征用权。在同一部法律中，出现了应急征用的主体不明确的现象。《传染病防治法》规定，只有国务院和县级以上地方政府具有应急征用权，可见不同法律之间对于应急征用的主体也不一致。

　　（二）现行有关应急征用法律立法时重实体轻程序，应急征用的程序规定少且零散，缺乏统一的规定

　　在《突发事件应急法》和各省市自治区制定的条例中，大多数都只规定了应急征用的主体内容和权利主体能在紧急状态下实施应急征用的行为，而对应急征用的程序方面规定的较少，这是重主体轻内容、重权利轻义务、重实体轻程序的表现。

　　（三）征用补偿制度虚有其表，缺乏具体可操作性内容

　　我国近年来不断地完善应急法律体系，但对应急征用具体的补偿制度的规定，没有具体的工作机制，只是有一些原则性的规定。

　　（四）现行的法律法规对被征用公民的权利的救济缺乏制度性保障

　　应急征用必然导致公权挤占私权的生存空间，现行的法律法规对被征用公民的权利的救济，没有明确征用的权利救济制度，公民认为征用行为不合理或不合法而与征用主体产生纠纷，缺乏法律法规指引公民进行利益救济和解决争议。

　　三、应急征用法律制度的完善

　　（一）在法律层面上统一应急征用的主体

　　对于征用的主体，法律上应该明确征用的主体为突发事件发生地的县级以上地方人民政府，政府部门不具备应急征用的主体资格。

　　（二）完成应急征用程序的制度设计

　　应急征用程序要做到简洁、高效的同时，最大化的保护公民的正当权利，程序可进行适当简化，但必须要具备正当性。1.做好物资的调查工作、征用计划（预案）；2.作出征用决定并向被征用单位或者个人送达应急征用决定书（通知书）并列好征用清单、登记造册；3.告知公民救济途径和期限；4.应急征用工作结束后，通知被征用人取回财产。

　　（三）完善应急征用的监督和问责制度

　　1.监督范围。应加强研究论证，深入研究应急征用过程中容易出现违法的环节和情形，召开听证会，收集多方意见，将更多的应急征用违法事项纳入到监督范围之内。

　　2.监督主体。（1）社会监督。完善信息公开制度，完善群众举报投诉制度，重视舆论监督，支持新闻媒体对违法或者不当的征用行为进行曝光。（2）上级行政机关监督。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。（3）监察部门监督。监察部门要全面履行法定职责，坚持有错必纠、有责必问，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。

　　（四）确立统一的、合理的征收补偿方式和补偿标准

　　1.补偿方式。对于征用的补偿，除了常见的金钱补偿的方式，还可以采取返还原物或者剩余部分加上金钱补偿的方式。对于企业还可以研究给予税费优惠、经营补贴等扶持政策，对于个人可以给予职级晋升、个人税费等补偿方式的单独适用或结合适用等。

　　2.补偿标准。对于补偿标准，应在法律法规层面制定统一的标准，对于被征用的财产种类的不同制定不一样的补偿标准。

　　3.评估机构。除了明确补偿方式以及标准，还需要有专业的评估机构，对被征用的公民的私人财产的价值进行评估，做出评估报告。

　　（作者系港北区人民法院法官助理）